El gobierno tiene la responsabilidad de conducir una nueva etapa de la reforma descentralista. El mensaje del presidente Alan García, el 18 de octubre, tocó temas importantes de esta agenda, frente a los cuales se han asumido compromisos políticos que seguramente marcarán el derrotero de esta reforma.

Una apreciación general de las medidas, denominadas por el propio Presidente un “shock descentralista”, es que son un conjunto de anuncios importantes; pero, por su generalidad y dispersión, insuficientes para afirmar que estamos ante una propuesta estructurada sobre los alcances y el sentido que quiere dar el gobierno a la reforma.

Haremos un análisis rápido de los temas pendientes en cuatro de los ejes planteados en el mensaje, que estimamos fundamentales para la consolidación de la reforma descentralista y participativa del Estado, complementándolo con algunas reflexiones iniciales sobre el significado de las recientes elecciones regionales y municipales.

TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS Y FUNCIONES

El gobierno central se ha comprometido a transferir a los gobiernos regionales, antes de diciembre de 2007, las 185 funciones que están contempladas en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. Ello parece expresar una clara voluntad de avanzar con mayor rapidez en el proceso descentralista.

A partir de esa orientación, en el corto plazo, se requieren definiciones en aspectos estratégicos para la viabilidad de la reforma. El tema más complejo es la reforma del Poder Ejecutivo, indispensable para garantizar un proceso ordenado de transferencia de las competencias y funciones, la mayoría de las cuales son de carácter compartido entre los diversos niveles de gobierno. Hace falta una cuidadosa ingeniería institucional que cree condiciones para una articulación basada en la complementariedad, la colaboración y la generación de sinergias entre las municipalidades, los gobiernos regionales y el gobierno nacional. No se puede avanzar en esta perspectiva sin tener definido el nuevo rol del gobierno central.

Por la dimensión e importancia del desafío, el Ejecutivo y el Congreso tendrán que hilar fino y rápido para presentar, debatir y aprobar la denominada Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Proponemos tomar como punto de partida el dictamen aprobado por unanimidad en la Comisión de Descentralización del Congreso anterior. Rectificar errores y mejorar contenidos es mejor que asumir la vieja costumbre de la política peruana de desconocer todo lo anterior. Es preocupante, por ello, que entre los anuncios presidenciales no se haya mencionado esta importante ley.

Otra dimensión de la transferencia de funciones que requiere precisiones es el anuncio presidencial de implementar un Plan Nacional de Construcción de Capacidades. Un primer aspecto a precisar es si se trata de una visión sustentada en la formación de los funcionarios y autoridades regionales, lo cual es un aspecto positivo y necesario, pero insuficiente. Se necesita un enfoque más amplio e integral que, incluyendo la dimensión formativa, incorpore también otros aspectos, como el diseño organizativo y la dotación de instrumentos y mecanismos para la formulación, seguimiento y evaluación de estrategias, políticas y proyectos.

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Como bien señaló el Presidente, las competencias y funciones que se transfieran deben estar acompañadas de los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para su implementación. Se trata de un compromiso político que no debería limitarse a una mayor transferencia inmediata de recursos, sino ser el inicio de una efectiva descentralización fiscal. El eje orientador de esta reforma debe ser la consolidación de la autonomía financiera de los gobiernos regionales y locales.

A pesar de los anuncios, el presupuesto 2007 no se orienta en una perspectiva descentralista. La mayor parte de la ampliación presupuestal solicitada ha sido asignada al gobierno central y el porcentaje de las regiones en el presupuesto global se mantiene igual. En el año 2006, la participación del presupuesto del gobierno central disminuyó apenas en dos puntos porcentuales como resultado de la reducción del servicio de la deuda en las cuentas del gobierno central y del aumento del canon, sobrecanon y regalías para los gobiernos regionales y municipales.

El crecimiento de la inversión en las regiones se debe fundamentalmente a los recursos que recibirán por el canon mientras que, en el caso de Lima, se explica por el uso de recursos ordinarios, es decir, por lo recaudado a través de tributos en el ámbito nacional. El discurso descentralista del actual gobierno debería ir acompañado de una mayor inversión de las entidades del gobierno central en las regiones; sin embargo, esto no es así y se mantiene una alta concentración en Lima, por encima de su peso poblacional, en relación con los recursos ordinarios destinados a la inversión.

Para avanzar en una efectiva descentralización fiscal, se requieren algunos pasos importantes. Hay que sincerar la captación de recursos del Estado, vinculando el pago de los tributos con el territorio en el cual se genera la actividad productiva y no en función de la dirección fiscal. Esta medida podría ser aplicada desde el MEF y la SUNAT. Así , se modificaría de manera significativa la base desde la cual se construye un sistema fiscal descentralizado. Se requiere mayor transparencia y menor discrecionalidad en la asignación de los recursos. Ello plantea la necesidad de establecer criterios e indicadores de asignación directa de los ingresos obtenidos por los diversos tributos a los diferentes niveles de gobierno.

Finalmente, si entendemos que el presupuesto es un instrumento orientado a distribuir los siempre limitados recursos financieros en función de promover el desarrollo desde la administración pública, se requiere la pronta implementación del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Esta institución debe potenciar la capacidad del Estado para construir concertadamente una visión, objetivos y metas nacionales. Se trata de dar forma a un sistema nacional de planificación que articule los distintos referentes territoriales y que organice, en función de sus orientaciones, una adecuada asignación de los recursos. Es necesario acabar con el distorsionado rol que en este terreno viene cumpliendo el Ministerio de Economía y Finanzas.